专家观点 | 基于经济承受能力的散煤治理途径和措施研究（王建兵）
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为落实《打赢蓝天保卫战三年行动计划》、持续改善我国环境空气质量，生态环境部等10部门和六省人民政府近日联合印发《京津冀及周边地区2019-2020年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》（以下简称《方案》）。《方案》强调“坚持标本兼治，突出重点难点”，并提出散煤治理要“因地制宜，合理确定改造技术路线”。
近年来，我国在散煤治理方面取得一些成绩，但任务仍然艰巨，治理的持续性面临考验。去年，部分地区出现散煤复烧现象，而经济承受能力是重要“短板”之一。因此，需基于各地区不同行业、用户的经济承受能力，科学规划散煤治理路径及合理的成本分担机制。
1.评估我国不同行业散煤治理的经济承受能力，助力“因地制宜”技术路线制定
评估各地区清洁能源替代的经济承受能力，需分析散煤类型（供暖居民生活散煤、农业生产散煤、建材生产散煤、商业和公共机构散煤等）的区域分布及其经济承受力（即取暖支付能力、可承受燃料费）和替代方法的经济性要求。在此基础上，根据区域环境治理目标、能源供应情况（安全、稳定、清洁、经济）、用能习惯，宜电则电、宜气则气、宜煤则煤、宜柴则柴。因天然气和电替代有较高的环境效益，但替代成本较高，分别建议作为中、长期全面发展目标。根据各行业不同的用煤类型，替代路径大致归类如下（实际操作时每个省市要具体分析）：
- 居民生活：城镇居民供暖替代补贴需求较低，如替代能源供应充足，应尽快实现“双替代”；农村居民经济承受力差，可考虑优先发展清洁煤和生物质综合利用。
- 建材生产：因各产业的生产技术、用能情况和经济效益存在差异，应分产业制定治理路径。利润较高行业，如陶瓷，生产可考虑电替代；利润较低行业，如砖瓦，建议加快技术创新，减少煤耗或研发新材料。
- 农业生产：可优先发展地源热泵，逐步推行天然气（浙江等个别省份可推行电替代），并重点治理用能大、分布广的大棚种植产业。
- 商业和公共机构：因替代补贴需求较低，应尽快实现 “双替代”。公共机构供暖费主要来自财政拨款，散煤治理可由政府定向补贴加快解决。
2.精细化制定散煤治理补贴及管理政策，助力清洁炉具及能源替代的合理化推进
落实上述的技术路径，需精细化制定散煤治理补贴及相关管理政策，以农村地区清洁供暖为例，提出以下建议：
- 散煤治理路径采用基于经济承受能力的矩阵管理方法。根据对不同区域经济承受能力的调研和估算，采取有差别的散煤治理方式。例如，农村居民年收入超过1万6千元可发展生物质替代，超过2万元可发展天然气替代，超过2万6千元可发展电替代。
- 散煤替代费用采取用户、政府共同参与的成本分担机制。参考城镇军民基本医疗保险机制，建立费用由用户和政府共同承担的机制，其中用户承担费用以区域承受能力平均值为限，不足部分由政府负担协调解决。
- 农村地区分散燃煤应纳入政府公共事务管理，并推行煤炭炉具一体化供应模式。对仍需使用煤炭取暖的地区，应参考城市供暖管理，将供暖用分散燃煤纳入农村公共事务管理，建立散煤区域性的点对点散煤炉具一体化供货平台，建立全覆盖民用散煤供应网络。
专家简介
王建兵 教授
中国矿业大学（北京）
【中国清洁空气政策伙伴关系 整理发布】
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